《基本医疗法》在解决基层缺人首诊难问题上是如何出招的？

基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动是分级诊疗制度的基本思路。但是由于基层医疗卫生机构服务能力不足，特别是基层需要的全科医生缺乏导致基层首诊难、上转容易下转难、上下联而不动。

怎么办？

2020年6月1日实施的《基本医疗卫生与健康促进法》（以下简称《基本医疗法》）这部我国卫生健康领域内的第一部基础性、综合性的法律是怎么规制的呢？能否为此奉献大招找出解法？

《基本医疗法》专条规制：第五十六条

• 国家建立医疗卫生人员定期到基层和艰苦边远地区从事医疗卫生工作制度。

• 国家采取定向免费培养、对口支援、退休返聘等措施，加强基层和艰苦边远地区医疗卫生队伍建设。

• 执业医师晋升为副高级技术职称的，应当有累计一年以上在县级以下或者对口支援的医疗卫生机构提供医疗卫生服务的经历。

• 对在基层和艰苦边远地区工作的医疗卫生人员，在薪酬津贴、职称评定、职业发展、教育培训和表彰奖励等方面实行优惠待遇。

• 国家加强乡村医疗卫生队伍建设，建立县乡村上下贯通的职业发展机制，完善对乡村医疗卫生人员的服务收入多渠道补助机制和养老政策。

本条评析

本条共计五句话，可以说为了促进优秀人才去基层留基层是“软硬兼施”。

•  国家建立医疗卫生人员定期到基层和艰苦边远地区从事医疗卫生工作制度

  请注意：是一种制度。什么是制度？制度最一般的含义是：要求大家共同遵守的办事规程或行动准则。制度具有三方面的特性，一是指导性和约束性。制度对相关人员做些什么工作、如何开展工作都有一定的提示和指导，同时也明确相关人员不得做些什么,以及违背了会受到什么样的惩罚。因此,制度有指导性和约束性的特点。二是鞭策性和激励性。制度有时就张贴或悬挂在工作现场，随时鞭策和激励着人员遵守纪律、努力学习、勤奋工作。三是规范性和程序性。制度对实现工作程序的规范化，岗位责任的法规化，管理方法的科学化，起着重大作用。制度的制定必须以有关政策、法律、法令为依据。制度本身要有程序性，为人们的工作和活动提供可供遵循的依据。如今，作为我国卫生健康领域内的第一部基础性、综合性的法律既然提出“国家建立医疗卫生人员定期到基层和艰苦边远地区从事医疗卫生工作制度”，想必今后或有具体的可操作性的规程和准则。

• 国家采取定向免费培养、对口支援、退休返聘等措施，加强基层和艰苦边远地区医疗卫生队伍建设。

  这里主要指出了未来基层人员的几条来源途径。但说实话，这几条途径现在本来就有，但一直不怎么样，定向免费培养备受诟病，毁约现象十分普遍，即使很多地方采取了近乎严酷的制裁措施仍然不能阻止这种“毁约”现象发生；对口支援更多的是走亲戚，真的能够用上劲儿的有，但不多，最关键的是大医院医生一专科医疗为主，并不适合基层的全科医疗服务，很多大医院医生在基层有劲使不上，实际上是资源浪费；退休返聘等目前基本上是自己医院退休的“返聘”到自己医院，有一部分去了社会办医机构，并不能再实质上帮到基层什么忙，而且由于缺乏返聘后的制裁规定，在人事管理、薪酬待遇、工伤认定、意外赔偿等方面还处于真空地带。

• 执业医师晋升为副高级技术职称的，应当有累计一年以上在县级以下或者对口支援的医疗卫生机构提供医疗卫生服务的经历。

  这个规定，看起来是个比较硬的硬措施，但估计很难落到实处，这个实践和时间已经证明。即使落到实处，对于“基层”也没有什么利好。

• 对在基层和艰苦边远地区工作的医疗卫生人员，在薪酬津贴、职称评定、职业发展、教育培训和表彰奖励等方面实行优惠待遇。

  这一规定，看起来不错，但由于限制性条款比较多，估计真要落地实施时问题一定不少。比如，这里提出的“在薪酬津贴、职称评定、职业发展、教育培训和表彰奖励等方面实行优惠待遇”是“对在基层和艰苦边远地区工作的医疗卫生人员”，要知道这里讲的是在基层和艰苦边远地区工作是“和”而不是“或”，单纯“基层”不行，单纯“艰苦边远地区”也不行，而且是“医疗卫生人员”不包括在基层医疗机构里工作的别的人员。按照该法第一百零七条对本法中用语的含义的限定：基层医疗卫生机构，是指乡镇卫生院、社区卫生服务中心（站）、村卫生室、医务室、门诊部和诊所等。医疗卫生人员，是指执业医师、执业助理医师、注册护士、药师（士）、检验技师（士）、影像技师（士）和乡村医生等卫生专业人员。

• 国家加强乡村医疗卫生队伍建设，建立县乡村上下贯通的职业发展机制，完善对乡村医疗卫生人员的服务收入多渠道补助机制和养老政策。

  这一条尽管《基本医疗法》将其纳入，但并不新鲜，同样的话在国务院文件早已说过而且更详细可预期，然而，截至目前依然在空中飘，只有“建立县乡村上下贯通的职业发展机制”是第一次提出，以笔者浅见，感觉乡村医生今后也有可能进县医院，这个“饼”画的不小。 

10年前，是怎么讲强基层的？

2010年3月16日，时任国务院深化医药卫生体制改革领导小组组长李克强主持召开国务院深化医改领导小组第六次全体会议，他强调，要深入贯彻落实中央关于医改的决策部署，贯彻落实“两会”精神和政府工作报告要求，坚持保基本，突出强基层，使医改深入城乡社区，惠及广大人民群众。

他说，当前医改要把强基层摆到突出位置。要在全国范围内实施以全科医生为重点的基层医疗卫生队伍建设规划，三年内培养出6万名全科医生。采取派出医生、帮助培训人员、实行托管、双向转诊等多种方式，完善900个三级医院与2000个县级医院长期对口协作关系。

是年5月21日，2010年全国深化医药卫生体制改革工作会议暨省部级领导干部深化医药卫生体制改革专题研讨班结业式在北京举行，李克强出席会议并讲话。他说，基层医疗卫生机构是基本医疗和公共卫生服务的重要载体，要突出强基层，把更多的财力、物力投向基层，把更多的人才、技术引向基层，切实增强基层的服务能力。要加大城乡基层医疗卫生机构改造和建设力度，加快推进以培养全科医生为重点的基层医疗卫生队伍建设，使更多的城乡居民不出社区、不出乡村就能看上病，逐步使基层医疗卫生机构成为群众看病就医的首选之处。

然而，10年多了，基层并没有强起来。如今，有了法律，难道真的就立竿见影？恐怕还得边走边看，希望能够起作用。因为我们一直强调要依法治国、依法行政，我们有理由充满信心。